城市管理综合执法的法律保障

依据中华人民共和国主席第七十号令，《中华人民共和国行政处罚法》已由中华人民共和国第十三届全国人民代表大会常务委员会第二十五次会议于2021年1月22日修订通过，现予公布，自2021年7月15日起施行。

新修订的《中华人民共和国行政处罚法》第十八条规定“国家在城市管理、市场监管、生态环境、文化市场、交通运输、应急管理、农业等领域推行建立综合行政执法制度，相对集中行政处罚权。”这是我国第一次在法律上增加了综合行政执法制度的规定。这项法律制度规定对于保障和推进全国城市管理综合执法具有十分重大的意义。这是对我国持续开展城市管理综合执法提供的法律保障。

自1997年5月北京市玄武区开展城市管理综合执法试点以来，党和国家先后发布了开展和推进城市管理综合执法、相对集中行政处罚权工作的一系列文件指导，开展和推进城市管理综合执法工作。

这些文件主要有：

国务院法制办《关于在北京市宣武区开展城市管理综合执法试点的复函》（国法函〔1997〕12号）；

国务院办公厅《国务院办公厅关于继续做好相对集中处罚权试点工作的通知》（国办发〔2000〕63号）；

国务院《国务院关于进一步推进相对集中处罚权工作的决定》（国发〔2002〕17号）；

《中共中央 国务院关于深入推进城市执法体制改革 改进城市管理工作的指导意见》（中发〔2015〕37号）。

正是在上述这些行政规范性文件的指导下，我国城市管理综合执法改革从试点走向转正，从而在全国推进，取得了丰硕的改革成果。但由于行政规范性文件和政策本身具有的原则性和灵活性特点，有的地方对文件和政策进行了某些变通，没有认真落实中共中央国务院的文件精神；有的地方政府还取消了城市管理综合执法局，甚至也有人对城市管理综合执法制度的设定依据提出了质疑。

因此，城市管理综合执法改革制度急需法律保障。正是在这样的背景下，新修订的《行政处罚法》第十八条规定在城市管理领域推行建立综合行政执法制度，相对集中行政处罚权，体现出法律的权威性、稳定性和执行性。这就从法律制度上，为持续开展城市管理综合执法提供了强有力的法律保障。

同时，新修订的《行政处罚法》对综合行政执法的两种模式做出了规定。

1.新修订的《行政处罚法》用法律的形式，充分肯定了市县区在行业内、领域内开展综合执法的制度，将综合行政执法的范围和边界限定在某一个行业内、领域内。

该法第十八条规定“国家在城市管理、市场监管、生态环境、文化市场、交通运输、应急管理、农业等领域推行建立综合行政执法制度，相对集中行政处罚权。”在城市管理领域内开展综合执法的范围，应当依据中发〔2015〕37号文件的规定确定，应当集中包括市容环境卫生、园林绿化和市政公用等在内的全部行政处罚权。

2.新修订的《行政处罚法》增加了行政处罚权下放到乡镇街道的规定，推动执法重心下移，用法律的形式确认了跨领域、跨部门综合行政执法的模式。

该法第二十四条规定：

“省、自治区、直辖市根据当地实际情况，可以决定将基层管理迫切需要的县级人民政府部门的行政处罚权交由能够有效承接的乡镇人民政府、街道办事处行使，并定期组织评估。决定应当公布。

承接行政处罚权的乡镇人民政府、街道办事处应当加强执法能力建设，按照规定范围、依照法定程序实施行政处罚。

有关地方人民政府及其部门应当加强组织协调、业务指导、执法监督，建立健全行政处罚协调配合机制，完善评议、考核制度。”

本条规定体现出的立法精神就是推动执法重心下移，行政处罚权下放到乡镇街道。在乡镇街道有限开展跨领域、跨部门综合行政执法。

综上所述，在习近平法治思想的指导下，新修订的《行政处罚法》坚持了以人民为中心的思想，推进严格规范公正文明执法，不仅保障了执法既有力度又有温度，还保障了当事人合法权益，是全国开展和推进城市管理综合执法强有力的法律保障。

（本文作者王毅是住房和城乡建设部专家、扬州大学城市管理研究中心主任、法学院教授）